El
Presupuesto Participativo : una experiencia exitosa de
democracia
directa
El proceso de globalización ha disminuido el poder
del Estado, que no consigue
atender las demandas de la sociedad, alejándose cada
vez más del ciudadano-representado,
pues encontrase prisionero de políticas adoptadas
mundialmente.
Esa situación se agrava aún más con el crecimiento
desordenado de los centros
urbanos, con la creciente exclusión social, con el
desempleo, con la violencia, etc. De tal
suerte, el poder local pasa a ser más exigido y pude
decirse que se ve obligado a buscar
soluciones para los complejos problemas urbanos.
Además, existe un evidente rechazo a la
representación política tradicional que se refleja
en el alto grado de abstención electoral y en la
falta de confianza en las instituciones , en
partidos y en políticos. Se suele decir que hay una
crisis de legitimidad de poder.
De acuerdo con Fabio Konder Comparato “ la sociedad
de masas instauró el
predominio de las relaciones impersonales y
simbólicas poniendo en foco, por eso mismo, los
intereses difusos, es decir, no incorporados
solamente en un grupo o clase social. Con eso,
falló el tradicional mecanismo de representación
política que se basaba en relaciones
personales entre representantes y representados”[1]
Más adelante afirma que “ la idea
maestra de la nueva ciudadanía está en hacer con que
el pueblo se vuelva la parte principal del
proceso de su desarrollo y promoción personal : es
la idea de la participación”.
Surge así, la necesidad de encontrarse una nueva
manera de gobernar, a partir del
más cercano ( o sea, del poder local), que fortaleza
la democracia representativa , legitime el
poder y democratice las instituciones, por medio de
la participación popular en la gestión
pública. Barcelona y Bologna son ejemplos de
ciudades modernas preocupadas con la
ciudadanía e con el futuro , que abren espacios a
participación y construyen a cada día una
nueva manera de gobernar.
En España, varios municipios ya desarrollan
distintos mecanismos de participación
ciudadana, como Consejos de Entidades, Planes
Estratégicos Locales, Agendas 21 y Locales
y Jurados Ciudadanos. Cataluña destacase en el campo
de la implicación ciudadana, con
varias iniciativas en curso y en proyecto como es el
caso de Sabadell y Rubí que estudian
la implantación de los Presupuestos Participativos.
Siendo que el Ayuntamiento de Rubí ja
vivió la experiencia de los Consejos Ciudadanos y de
los Niños, que opinaran sobre la
realización de obras urbanas.
La experiencia del Presupuesto Participativo, adoptada
en la ciudad de Porto Alegre,
Brasil, viene obteniendo éxito como una forma de
participación ciudadana en la
Administración Pública. En realidad, Porto Alegre no
es la única ciudad que adopta ese
mecanismo de participación ya que fue puesta en
marcha en decenas de otras ciudades
brasileñas (y en otras en el mundo) en que se
destacan Belém y Belo Horizonte. Todavía, la
experiencia de P.A. además de ser pionera en Brasil,
es la más completa y permanente,
manteniéndose desde su implantación hasta hoy (se
inició en 1989 con la discusión del
presupuesto para 1990).
A partir de la redemocratización del país, con la
Constitución de 1988 y con
realización de elecciones libres y directas, los
partidos de izquierdas y de centro izquierdas
lograran llegar al poder. Pronto empezaran a
aparecer nuevas formas de gobernar, más
democráticas y abiertas a la sociedad, como en Santo
André, Santos, Vitória, Fortaleza,
Belo Horizonte, Belém y Porto Alegre, que enfocamos
aquí.
Se trata de una experiencia reconocidamente exitosa.
Fue reputada como una de las
diez experiencias más significativas de
participación comunitaria por la Habitat II (Segunda
Conferencia Mundial sobre Asentamiento Urbano,
Estambul, 1996) de la ONU. Además, el
comité técnico de la ONU-HABITAT II, la eligió como
una de las 42 mejores prácticas de
gestión urbana del mundo.
Pero, el más significativo es el reconocimiento del
pueblo de Porto Alegre, mensurado
por niveles cada vez más elevados de participación
en el proceso y por el hecho de que el
Presupuesto Participativo haya formado un ¨ nuevo
imaginario popular¨[2], llevando
que la
población lo valore como una conquista que no admite
retrocesos, aunque todavía,
permanece en proceso de continuo perfeccionamiento.
Democracia representativa y democracia directa
Es una crítica recurrente a la democracia directa
que esta sea utópica e inviable, fuera
del su contexto originario, en la antigua Grecia. El
proprio Rousseau admite que ¨una
verdadera democracia jamás existió ni existirá¨[3],
pues necesita de condiciones ideales para su
manutención, como : una sociedad simples, con
reducido número de ciudadanos y con pocos
problemas, gran igualdad entre los ciudadanos,
condiciones económicas modestas, con poco
o nada de lujo.
Si tales condiciones eran ya muy difíciles antiguamente,
por cierto, en nuestra época,
son casi imposibles, por la complejidad y pluralidad
de la vida moderna. Por otra parte, se
añade a estos argumentos, el de que, en la
democracia directa, los ciudadanos fácilmente son
llevados a decidir irracionalmente, influenciados
por la demagogia y por la relativa anonimidad
de las deliberaciones colectivas, resultando
decisiones a veces, peligrosas o incompatibles
con la realidad. La no definición de quien decide
lleva a instabilidad en las decisiones y a la
irresponsabilidad por las mismas. Schumpeter
considera que la reunión de ciudadanos con la
finalidad de deliberación desata los instintos
irracionales del ser humano.”[4]
Ya en la democracia representativa o indirecta,
aquellos que deciden son bien
definidos e identificables, tienen una misión clara,
un mandato cierto y se encuentran sometidos
a normas
precisas. Por lo tanto, las decisiones tienden a se más
estables y los dirigentes más
responsables.
Muchos autores se expresan a favor o en contra a
democracia directa y lo mismo se
repite cuanto a democracia representativa. Pero
ninguno hasta hoy se puso en contra a la
combinación de los dos tipos de democracia.
Bobbio, sintetiza el pensamiento general al decir :
“se puede decir que lo que ocurre
hoy relativamente al desarrollo de la democracia no
se puede interpretar como la afirmación
de un nuevo tipo de democracia, pero debe ser
entendido como la ocupación, por las formas
aun tradicionales de democracia, como es la
democracia representativa, de nuevos espacios,
esto es, de espacios hasta ahora dominados por
organizaciones de tipo jerárquico o
burocrático¨. De tal punto de vista, se debe hablar
¨ justamente de una verdadera mudanza en
el desarrollo de las instituciones democráticas,
mudanza esta que puede ser sintéticamente
resumida en una fórmula de siguiente tipo : ¨de la
democratización del estado a la
democratización de la sociedad¨.[5]
Tratando sobre este tema , así se manifiesta Ferran
Requejo. “ Sin embargo, las
concepciones “participativas” poseen un indudable
interés interpretativo (hermenéutico) y
crítico cuando se las contempla, lejos de lo que
algunas de ellas pretenden, no como
alternativas a la democracia liberal sino como
aportaciones , en el interior de la misma . Éste
sería el caso de contemplar , por ejemplo, la
ampliación de las cotas de las libertades
personales, de las cotas de igualdad jurídica y
material existentes en los actuales Estados
liberales-sociales, o de las cotas de información
crítica, como objetivos conseguibles y
deseables en el marco de dichos Estados. (Algunas de
estas reivindicaciones se hallan en el
seno de los nuevos movimientos sociales aparecidos
en Europa occidental en la década de los
setenta, en continuidad con el movimiento
antiautoritario estudiantil de 1968.)La diferencia
fundamental estribaría en que la democracia liberal,
competitiva y poliárquica, sería concebida
como la condición necesaria para la existencia de
otras democracia en algunos ámbitos
donde, ya sea por el número reducido de implicados o
por el tipo de decisión a tomar, son
susceptibles de utilizar habitualmente ciertas
formas de democracia directa.”[6]
Nuria Font se suma a los que entienden que la
democracia directa no es un substituto
de la democracia representativa, no teniendo la
pretensión de “invadir espacios propios de las
esferas técnica y política, sino establecer líneas
de diálogo entre unas y otras que permitan a
los ciudadanos tener opciones más informadas sobre
cuestiones que pueden afectar sus vidas
o con una fuerte carga normativa (por ejemplo, sobre
la protección del medio ambiente o
sobre la utilización de nuevas tecnologías médicas)
y trasladárselas a sus gobernantes”.[7]
Aún de acuerdo con Nuria Font, la participación
ciudadana puede :
-añadir un “plus” de legitimidad a las decisiones
públicas ;
-estimular la educación democrática de los
ciudadanos ;
-mejorar la eficiencia política, actuando como
puente entre las esferas
políticoconstitucional, social, técnica y ciudadana.
Por tanto, ¨democracia representativa y democracia
directa no son dos sistemas
alternativos (en el sentido de que una excluye la
otra), pero son dos sistemas que se pueden
integrar recíprocamente. Con una fórmula sintética,
se puede decir que, en un sistema de
democracia integral, las dos formas de democracia
son ambas necesarias pero no son
consideradas, en si mismas, suficientes¨.[8]
Como funciona el Presupuesto Participativo.
Este proceso ,que mezcla democracia directa con
democracia representativa ,
empieza cuando una vez al año el alcalde rinde
cuentas as reuniones plenarias de las
diecisiéis regiones geográficas .(división
territorial de la ciudad) y en las cinco plenarias
temáticas (1-organización de la ciudad y desarrollo
urbano ; 2-desarrollo económico y
tributación ; 3-transporte y circulación ;
4-educación, cultura y esparciamento ; 5-salud y
asistencial social).. La participación es libre y
abierta a todos siendo que la administración
convoca la población por todos los medios de
comunicación disponibles. El gobierno local
rinde cuentas del plan de inversiones del año anterior
y de lo que ejecutó o dejó de ejecutar.,
también presenta el plan de inversiones del año
siguiente. Son discutidos los criterios y
métodos (reglamento) del proceso y se eligen entre
los presentes, los delegados que actúan
como conductores de las aspiraciones de la comunidad
y fiscalizan la aplicación de recursos y
la ejecución de las obras.
A partir del levantamiento de sus necesidades los
moradores eligen cinco priori dades
para el año siguiente entre las doce posibilidades ,
que son : 1) saneamiento básico ; 2)
política habitacional ; 3) pavimentación ; 4)
educación ; 5) asistencia social ; 6) salud ; 7)
transporte y circulación ; 8) zonas de esparciamento
; 9)deporte y esparciamento ; 10)
organización de la ciudad ; 11) desarrollo económico
; 12) cultura
Los delegados elegidos pasan a componer el Fórum de
Delegados de la región o
plenaria temática, encaminando juntamente con los
consejeros toda la discusión con la
población de la escoja de la prioridad de temas, de
obras y servicios, además de controlaren
y fiscalizaren la ejecución de las obras .
Esa es la primera ronda., que empieza entre el final
de la primera quincena de marzo y
acaba en inicio de la segunda quincena de abril.
A seguir empiezan las rondas intermedias que van des
de el final de la primera ronda
hasta el inicio de la segunda ronda.
En esa etapa la población de manera autónoma realiza
reuniones , cuando escogen
prioridades temáticas y de obras y servicios. en las
regiones. Las plenarias temáticas
establecen políticas por sectores y obras y
servicios estructurales de la ciudad.
La administración, través de los órganos del
gobierno, dan las informaciones técnicas
necesarias y también presentan propuestas de obras y
servicios que serán examinadas por las
plenarias regionales y temáticas En la reunión con
más participación son elegidos más
delegados que se sumarán a los demás, ya elegidos.
En la primera ronda.
La segunda ronda empieza en la primera quincena de
junio y acaba en la primera
quincena de julio.
El gobierno presenta estimado de ingresos y gastos
para el año siguiente ; los
delegados entregan las prioridades temáticas y de
obras de cada comunidad. En cada
plenaria regional o temática los participantes
eligen directamente dos consejeros titulares y dos
suplentes para representación junto al Consejo del
Presupuesto Participativo. Al todo son
elegidos 32 consejeros titulares en las diécesieis
regiones y diez consejeros en las cinco
plenarias temáticas .La comunidad en cada una de las
regiones entrega al GAPLAN
(Gabinete de Planeamiento) sus cinco prioridades
temáticas y obras y servicios
jerarquizados en cada tema . La comunidad de cada
plenaria temática entrega al GAPLAN un
documento que contiene las prioridades de las
políticas sectoriales de servicios y obras
estructurales de la ciudad.
Al recibir las demandas de las regiones, el GAPLAN
suma las notas de todas las
prioridades escogidas por las dieciséis regiones y
lista las que recibirán más recursos en el
Presupuesto del año siguiente, por orden de
votación.
Presentadas las demandas por las Plenarias y
decididas las prioridades, compete al
Gobierno Municipal , considerando la estimativa de
ingresos, elaborar una primera matriz
presupuestaria, donde se presentarán los gastos de
personal, material de consumo, servicios
de terceros, gastos de manutención, deuda,
publicidad, inversiones, transferencias y reservas,
para cada Secretaría o Departamento de la
Municipalidad. Sobre esta matriz presupuestaria,
las Secretarias o Departamentos elaboran sus
respectivas propuestas presupuestarias. En este
momento, son presentadas las llamadas ¨demandas
institucionales¨, que conjuntamente con las
demandas de las Plenarias, competirá al Gabinete de
Planeamiento compatibilizar,
generándose la segunda matriz presupuestaria, que
será deliberada por el Consejo del PP,
para presentación a el Poder Legislativo Municipal.
Finalmente, al ser presentada para votación delante
del Poder Legislativo, vuelve el
proceso a andar por los caminos de la democracia
representativa.
CONCLUSIONES
El Presupuesto Participativo es una forma de
cogestión del poder que permite que los
elegidos por el sufragio universal (representantes
políticos) y representantes del movimiento
social se pongan de acuerdo sobre la distribución de
la renta pública. Se establece, así, un
¨contrato social entre el gobierno y la sociedad¨,
no decir de Tarso Genro, ex-Alcalde de
Porto Alegre.[9]
El PP constituye, por lo tanto, una forma de
participación ciudadana capaz de
oxigenar y fortalecer la democracia representativa.
Constituye un ejemplo de democracia
directa utilizada dentro de los parámetros de la
democracia representativa, que no la pone en
riesgo sino que ,por lo contrario, la torna más
cercana al pueblo representado y la reafirma.,
pues en la búsqueda del necesario consenso y de la
cooperación entre las personas, funciona
como una verdadera escuela de civismo y de
ciudadania.
Lilian
Monks Duarte de Vargas, estudiante de Mestrado en Política y Gobierno,
Instituto
de Educación Continua (IDEC)- Barcelona.
[1] COMPARATO, Fabio Konder.
“ A Nova Cidadania”, Lua Nova 28/29, p. 92,
[2] GENRO, Tarso y
DE SOUZA, Ubiratan : Presupuesto Participativo - La experiencia de Porto
Alegre, Eudeba- Universidad de Buenos Aires, 1998, p. 34.
[3] ROUSSEAU, J.J.
¨El contrato social¨,Libro III, capítulo IV.En comentario Lourival Gomes
Machado.” Rosseau “(colección Los Pensadores), S.Paulo,p. 84. Editora Nova Cultural. 1991.
[5] BOBBIO, íbidem, p. 55.
[6] REQUEJO COLL,
Ferran. “ Las Democracias- Democracia antigua, democracia liberal y
Estado de Bienestar”, p. 120, Editora Ariel.
[7]
FONT, Nuria.
“Democracia REQUEJO COLL, Ferran. “ Las Democracias- Democracia
antigua, democracia
liberal y Estado de Bienestar”, p. 120, Editora Ariel.i participació
ciutatana”.Barcelona.p.14..Editorial Mediterranea S .L. Fundació Jaume
Bonfill. Col-leció Politiques nº
22. 1998.
[8] BOBBIO, íbidem, p. 52.
[9] GENRO, Tarso y
DE SOUZA, Ubiratan : Presupuesto Participativo, la experiencia de Porto
Alegre. 1998, Editora Universitaria,
Buenos Aires, p. 56.